Revision des Blue Guides (2016/C 272/01) – Aktueller Arbeitsentwurf 2020

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Gegenwärtig arbeitet die Europäische Kommission an einer Revision des Leitfadens zur Umsetzung der unionsrechtlichen Produktvorschriften („Blue Guide“ 2016/C 272/01). Der uns vorliegende Arbeitsentwurf der Europäischen Kommission (Stand: Juli 2020) ergänzt den Blue Guide insbesondere mit Auslegungshinweisen zur neuen Marktüberwachungsverordnung (weitere Informationen hierzu finden Sie auf unserem Blog). Ferner enthält der Arbeitsentwurf Ausführungen zu den produktrechtlichen Konsequenzen des Brexit (weitere Informationen hierzu finden Sie in unserer Mandanteninformation zum Brexit auf unserer Homepage unter der Rubrik Aktuelles).

Darüber hinaus enthält der Arbeitsentwurf insbesondere Auslegungshinweise und Informationen zum Inverkehrbringen von mehreren (unterschiedlichen) Endprodukten in derselben Verpackung, zur rechtlichen Bewertung von Software‐Updates, zu den Anforderungen zur Erfüllung der Bestimmungen zur Produktkennzeichnung mit Kontaktdaten kennzeichnungspflichtiger Wirtschaftsakteure (z. B.: Herstellerkennzeichnung) sowie zu der Einordnung von harmonisierten Normen als „Teil des Unionsrechts“.
Nachfolgend werden diese wesentlichen Ergänzungen und Änderungen des Arbeitsentwurfs des Blue Guides unter Berücksichtigung des Revisionsstandes vom Juli 2020 kurz dargestellt. Weitere inhaltliche Änderungen im Revisionsverfahren bleiben selbstverständlich möglich.

  1. Inverkehrbringen von unterschiedlichen Endprodukten in derselben Verpackung, „Nr. 2.1. Product coverage“, S.21

    In vielen Fällen werden mehrere unterschiedliche Endprodukte gleichzeitig in derselben Verpackung verkauft und in den Verkehr gebracht. Ein Beispiel hierfür sind Elektronikgeräte, deren Verpackung häufig auch ein externes Netzteil und eine Fernbedienung enthält. Im Einklang mit der bisherigen Rechtslage hat die Europäische Kommission in ihrem Arbeitsentwurf klargestellt, dass jedes harmonisierte Endprodukt die Anforderungen der jeweils anwendbaren Harmonisierungsrechtsakte erfüllen muss. Nach zutreffender Ansicht der Europäischen Kommission haben Verkaufsmodalitäten somit keine Auswirkung auf die produktrechtliche Einordnung von unterschiedlichen Endprodukten, die in derselben Verpackung in den Verkehr gebracht werden.

    Für den Fall, dass die Endprodukte zusammen funktionieren und in Betrieb genommen werden sollen, wird in dem Arbeitsentwurf ferner klargestellt, dass die Risikobewertung des Herstellers den gemeinsamen Verwendungszweck berücksichtigen muss.

  2. Produktrechtliche Bewertung von Software‐Updates „Nr. 2.1. Product coverage“, S. 22‐23

    Der Blue Guide hat die rechtliche Bewertung nachträglicher Produktänderungen bisher vor allem im Hinblick auf physische Veränderungen behandelt (vgl. Blue Guide, 2.1. Geltungsbereich, S. 16 ff.). Der Arbeitsentwurf enthält nunmehr Auslegungshinweise zu der rechtlich höchst relevanten Bewertung von Software‐Updates.
    Nach Auffassung der Europäischen Kommission sind Software‐Updates physischen Produktänderungen gleichzustellen. Hiernach liegt eine wesentliche Produktänderung vor, sobald sich die beabsichtigte Funktion, Leistung oder Beschaffenheit eines Produkts durch ein Software‐Update so verändert hat, „dass sich die Art der Gefahr“ oder das „Risikoniveau“ erhöht hat.
    Eine wesentliche Produktänderung hat zur Folge, dass nach Inverkehrbringen ein neues Produkt entsteht. Die Übereinstimmung des veränderten Produkts mit den wesentlichen Produktanforderungen muss dann neu bewertet werden und die Person, die die Änderung durchgeführt bzw. zu verantworten hat, muss dieselben Anforderungen und Verpflichtungen wie ein Originalhersteller erfüllen.

    Hinweis: Inwiefern eine wesentliche Produktänderung vorliegt, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. Dabei ist das von dem ursprünglichen Produkt erreichte Schutzniveau dem Schutzniveau des nachträglich veränderten Produkts gegenüberzustellen. Ergeben sich aus diesem Vergleich sicherheitsrelevante Unterschiede im Hinblick auf das vom Produkt zu erreichende Schutzniveau, dürfte regelmäßig von dem Vorliegen einer wesentlichen Produktänderung auszugehen sein. Das maßgebliche Schutzniveau bestimmt sich dabei im Einzelfall nach den harmonisierten Schutzzielen der jeweils anwendbaren Harmonisierungsrechtsakte. Eine wesentliche Produktänderung kann beispielsweise vorliegen, wenn die Steuerungssoftware einer Maschine im Sinne der RL 2006/42/EG durch ein Software‐Update so verändert wird, dass die Maschine nicht mehr sicher verwendet bzw. gesteuert werden kann. Auch sobald ein Software‐Update eine negative Veränderung der Energieeffizienz eines Kühlgeräts im Sinne der VO (EU) Nr. 2019/2024 verursacht, kann eine wesentliche Produktänderung vorliegen. Im Zusammenhang mit Software‐Updates ist zudem festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber durch konkrete gesetzliche Regelungen zunehmend produktsicherheitsrechtliche Rahmenbedingungen für Software‐Updates einführt. Zu nennen ist insbesondere Art. 6 VO (EU) Nr. 2019/2024, der mit Geltung zum 01. März 2021 einen Rechtsrahmen für Software‐Updates in Bezug auf die Sicherstellung der Ökodesign‐Anforderungen aufstellt. Bei der Durchführung von Software‐Updates stellt sich zudem die Frage, inwiefern die nachträgliche Erhöhung sogenannter Cyberrisiken eine wesentliche Produktänderung begründen.

    Die Europäische Kommission scheint in diesem Zusammenhang davon auszugehen, dass das „Konzept der Produktsicherheit“ den Schutz vor allen Risiken umfasst, sofern sich diese Risiken aus der Verwendung eines harmonisierten Produktes ergeben können. Zu den Schutzzielen des Produktsicherheitsrechts soll daher nicht nur der Schutz vor mechanischen, chemischen und elektrischen Risiken, sondern auch der Schutz vor Cyberrisiken und Risiken im Zusammenhang mit dem Verlust der Konnektivität von Geräten gehören. Damit geht die Europäische Kommission anscheinend davon aus, dass die durch ein Software‐Update verursachte Beeinträchtigung des Schutzes vor Cyber‐ und Konnektivitätsrisiken eine wesentliche Produktänderung begründen kann.

    Hinweis: Die Ausführungen der Europäischen Kommission sind insoweit missverständlich und kritikwürdig. Denn der Schutz vor Cyber‐ und Konnektivitätsrisiken ist zumindest bislang nicht pauschal als harmonisiertes Schutzziel anzusehen. Derartige Schutzziele bestehen nur für Produkte, die in den Anwendungsbereich eines harmonisierten Produktrechtsakts fallen, der wesentliche Anforderungen im Hinblick auf Cyber‐ und Konnektivitätsrisiken aufstellt. Dies ist beispielsweise für Funkanlagen im Sinne der RL 2014/53/EU vorgesehen, sobald die Europäische Kommission delegierte Rechtsakte nach Art. 3 Abs. 3 RL 2014/53/EU erlässt.

  3. Neue Marktüberwachungsverordnung VO (EU) 2019/1020

    Der Arbeitsentwurf enthält umfangreiche Ergänzungen des Blue Guides in Bezug auf die neue Marktüberwachungsverordnung. Die VO (EU) 2019/1020 führt unter anderem Fulfilment‐Dienstleister als Wirtschaftsakteure im Sinne des harmonisierten Produktrechts ein und erweitert den Begriff der Bereitstellung für den Bereich des E‐Commerce. Die Bestimmungen der VO (EU) 2019/1020 gelten – abgesehen von wenigen Ausnahmen – ab dem 16. Juli 2021.

    1. Inverkehrbringen nach Art. 6 VO (EU) 2019/1020, „Nr. 2.3. Inverkehrbringen im Falle von Online‐ Verkäufen“, S. 25‐26

      Der Bereitstellungsbegriff und damit auch der Begriff des Inverkehrbringens wird für den Bereich des E‐Commerce in erheblicher Weise durch Art. 6 VO (EU) 2019/1020 erweitert. Nach Art. 6 VO (EU) 2019/1020 erfolgt die Bereitstellung eines Produktes bereits zu dem Zeitpunkt, in dem das jeweilige Produkt „online oder über eine andere Form des Fernabsatzes zum Verkauf angeboten“ wird. Voraussetzung hierfür ist, dass sich das Verkaufsangebot an Endnutzer in der Europäischen Union richtet.

      Die Europäische Kommission stellt klar, dass Art. 6 VO (EU) 2019/1020 für sämtliche Formen des Fernabsatzes gilt. Unerheblich ist, wer die Website betreibt und ob der Websitebetreiber einen Sitz innerhalb der Europäischen Union hat. Ferner führt die Europäische Kommission aus, dass zur Bestimmung, ob sich ein Verkaufsangebot an einen Endnutzer in der Europäischen Union richtet, sämtliche Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen sind.

      Maßgeblich können die folgenden Indizien sein: Die geographischen Gebiete, in die der Versand möglich ist, die für das Angebot verfügbaren Sprachen oder die verfügbaren Zahlungsmöglichkeiten. Die bloße Tatsache, dass eine Website in einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union zugänglich ist, reicht hingegen nicht aus, um ein Angebot im Sinne von Art. 6 VO (EU) 2019/1020 zu begründen.

      Rechtliche Konsequenz von Art. 6 VO (EU) 2019/1020 ist, dass das jeweilige Produkt bereits mit dem Verkaufsangebot als bereitgestellt bzw. in den Verkehr gebracht gilt. Daher müssen Produkte, die im Sinne von Art. 6 VO (EU) 2019/1020 angeboten werden, alle im Einzelfall anwendbaren EU‐ Produktvorschriften erfüllen. In dieser Hinsicht deuten die Ausführungen der Europäischen Kommission im Arbeitsentwurf daraufhin, dass die Rechtsfolgen einer Bereitstellung bzw. eines Inverkehrbringens nach Art. 6 VO (EU) 2019/1020 nur Produkte betreffen, die bereits physisch hergestellt worden sind.

      Nach Ansicht der Europäischen Kommission sollten zudem die CE‐Kennzeichnung und alle erforderlichen Warnhinweise, Informationen und Etiketten gemäß den geltenden Rechtsvorschriften auf der Website angegeben werden, in der das jeweilige Produkt zum Verkauf angeboten worden ist.

      Hinweis: In Bezug auf die eben beschriebene Informationsmitteilung ist klarzustellen, dass keine allgemeingültige Rechtsgrundlage existiert, die einen Wirtschaftsakteur dazu verpflichtet, die CE‐ Kennzeichnung und alle erforderlichen Warnhinweise, Informationen und Etiketten auf der Website anzugeben. Insbesondere die VO (EU) 2019/1020 stellt keine Informationsverpflichtungen im Hinblick auf eine Bereitstellung bzw. eines Inverkehrbringens nach Art. 6 VO (EU) 2019/1020 auf. Auch lassen sich mit teilweise etwa im harmonisierten Produktumweltrecht enthaltenen Informationspflichten (z.B.: Anhang I Nr. 2 VO (EG) Nr. 640/200, Anhang II Nr. 3 VO (EU) Nr. 2019/2024) keine allgemeingültigen Informationsverpflichtungen im Hinblick auf Art. 6 VO (EU) 2019/1020 begründen. Nicht ausgeschlossen ist selbstverständlich, dass andere Rechtsakte außerhalb des Anwendungsbereichs des Blue Guide eine entsprechende Informationspflicht vorsehen (z.B. die TextKVO).

    2. Fulfilment‐Dienstleister im Sinne von Art. 3 Nr. 11 VO (EU) 2019/1020, „Nr. 3.5. Anbieter von Erfüllungsdienstleistungen“, S. 47‐48

      Der Fulfilment‐Dienstleister wird durch Art. 3 Nr. 11 VO (EU) 2019/1020 gesetzlich definiert. Im Hinblick auf die Einführung des Fulfilment‐Dienstleisters als Wirtschaftsakteur ist insbesondere auf die Verpflichtung des „verantwortlichen Wirtschaftsakteurs“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 VO (EU) 2019/1020 hinzuweisen. Voraussetzung für die Verpflichtung des „verantwortlichen Wirtschaftsakteurs“ ist zunächst, dass dieser an einem Vertrieb für ein Produkt beteiligt ist, welches unter den Anwendungsbereich der in Art. 4 Abs. 5 VO (EU) 2019/1020 genannten Rechtsvorschriften fällt. Bei dem „verantwortlichen Wirtschaftsakteur“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 VO (EU) 2019/1020 handelt es sich in abgestufter Verantwortung um einen Hersteller, Importeur, Bevollmächtigten oder einen Fulfilment‐Dienstleister jeweils mit Sitz innerhalb der Europäischen Union. Der „verantwortliche Wirtschaftsakteur“ hat insbesondere die in Art. 4 Abs. 3, Abs. 4 VO (EU) 2019/1020 enthaltenen Pflichten zu erfüllen.

      Im Zusammenhang mit der in Art. 4 Abs. 4 VO (EU) 2019/1020 enthaltenen Produktkennzeichnungspflicht mit der Anschrift des verantwortlichen Wirtschaftsakteurs, hat die Europäische Kommission klargestellt, dass es im Sinne der Pflichtenerfüllung notwendig sein kann, ein Produkt mit mehreren Namen und Kontaktdaten zu kennzeichnen. In Fällen mehrfacher Kennzeichnung empfiehlt die Europäische Kommission den kennzeichnungspflichtigen Wirtschaftsakteuren auf dem Produkt anzugeben, in welcher Funktion (z. B.: „als Hersteller“ oder „als Fulfilment‐Dienstleister“) sie die Produktkennzeichnung vorgenommen haben.

      Aus der Einführung des Fulfilment‐Dienstleisters und der Verpflichtung des „verantwortlichen Wirtschaftsakteurs“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 VO (EU) 2019/1020 ergeben sich mit Geltung zum 16. Juli 2021 neue Szenarien für die Kennzeichnung von harmonisierten Produkten im Hinblick auf die Anforderungen zur Rückverfolgbarkeit, die in dem Arbeitsentwurf unter „Nr. 4.3.2.4. Mögliche Szenarien“ S. 73 übersichtlich dargestellt werden. Dabei wird im Hinblick auf Art. 4 Abs. 4 VO (EU) 2019/1020 auch klargestellt, dass abhängig von der jeweiligen Lieferkette eine zusätzliche Produktkennzeichnung mit den Kontaktdaten eines Bevollmächtigten sowie eines Fulfilment‐Dienstleisters notwendig sein kann.

    3. Anforderungen zur Erfüllung der Bestimmungen über die Produktkennzeichnung mit Kontaktdaten kennzeichnungspflichtiger Wirtschaftsakteure (z. B.: Herstellerkennzeichnung), „Nr. 4.3.2. Bestimmungen zur Rückverfolgbarkeit“, S. 71

      Die Europäische Kommission vertritt in ihrem Arbeitsentwurf zur Pflicht der Produktkennzeichnung mit Kontaktdaten kennzeichnungspflichtiger Wirtschaftsakteure die Ansicht, dass diese Produktkennzeichnungen im Gegensatz zur CE‐Kennzeichnung „nicht unauslöschlich“ auf dem Produkt angebracht werden müssen. Ausreichend sei ein Aufkleber auf dem Produkt selbst oder in Ausnahmefällen auf der Verpackung oder den Begleitdokumenten, sofern dieser Aufkleber nicht dazu bestimmt ist, vom Endnutzer abgenommen zu werden.

      Hinweis: Die von der Europäischen Kommission vorgenommene Differenzierung zwischen den Anforderungen der CE‐Kennzeichnung und der Produktkennzeichnung mit Kontaktdaten kennzeichnungspflichtiger Wirtschaftsakteure ist nicht nachvollziehbar. Zunächst bieten weder die spezialgesetzlichen Produktrechtsakte noch Art. 30 VO (EG) Nr. 765/2008 eine Grundlage für die vorgenommene Differenzierung. Zudem stellt die Verpflichtung der Wirtschaftsakteure (insb. Hersteller und Importeure) zur Kennzeichnung von Produkten mit ihren Kontaktdaten einen elementaren Bestandteil in der Konzeption des Produktsicherheitsrechts dar. Ohne eine dauerhafte Kennzeichnung der Kontaktdaten des Herstellers besteht beispielsweise die Gefahr, dass die eindeutige Zuordnung eines Produkts zu seinem Hersteller nicht möglich ist. Dies beeinträchtigt nicht nur die Effektivität etwaiger Marktüberwachungsmaßnahmen, sondern auch die Durchsetzung privatrechtlicher Haftungsansprüche gegenüber dem Hersteller.

    4. Supranationale Wirkung von Marktüberwachungsmaßnahmen, „Nr. 7.6.1. EU‐Weites Vorgehen bei Nichteinhaltung“, S. 137‐138

      Nach Ansicht der Europäischen Kommission gilt ein nicht konformes Produkt in allen Mitgliedsstaaten als nicht konform, sofern die Nichtkonformität des jeweiligen Produkts durch eine Marktüberwachungsbehörde festgestellt worden ist. Weitere nationale Marktüberwachungsmaßnahmen seien daher grundsätzlich nicht erforderlich, weil der betreffende Wirtschaftsakteur verpflichtet sei, in der gesamten EU‐Korrekturmaßnahmen zu ergreifen.

      Hinweis: Unklar ist, was genau die Europäische Kommission hiermit aussagen möchte. Zunächst könnten die Ausführungen der Europäischen Kommission so zu verstehen sein, dass eine national festgestellte Nichtkonformität materiell‐rechtlich in aller Regel auch eine Nichtkonformität für den gesamten Europäischen Wirtschaftsraum begründet. Sofern die Europäische Kommission der Ansicht ist, dass nationale Marktüberwachungsmaßnahmen grundsätzlich eine transnationale Wirkung entfalten, ist dem aber nicht zu folgen. Eine transnationale Wirkung führt dazu, dass ein Verwaltungsakt über den Zuständigkeitsbereich der nationalen Behörde und auch über staatliche Grenzen hinaus unmittelbare Bindungswirkung für Behörden und Gerichte anderer Staaten entfaltet. Für Marktüberwachungsmaßnahmen nach § 27 Abs. 2 MPG (Untersagung des Inverkehrbringens) hat das OVG Lüneburg in seinem Urteil vom 17. Dezember 2019 (Az.: 13 LB 135/19) jedenfalls entschieden, dass diese nationalen Marktüberwachungsmaßnahmen keine transnationale Wirkung entfalten. Eine Untersagung des Inverkehrbringens konnte daher nach der Ansicht des OVG Lüneburg nicht gemäß § 27 Abs. 2 MPG für den gesamten Europäischen Wirtschaftsraum angeordnet werden (vgl. Rechtsprechungsreport Produktrecht 2020; https://kn‐law.de/de/aktuelles/produkt‐ recht/).

    5. „Harmonisierte Normen als Teil des Unionsrechts“, Nr. 4.2.2. S. 55

      Vor dem Hintergrund des EuGH‐Urteils in der Rechtsache C‐613/14 ("James Elliott“) hat die Europäische Kommission in ihrem Arbeitsentwurf nunmehr einen Gliederungspunkt zur Einordnung harmonisierte Normen als „Teil des Unionsrechts“ aufgenommen.

      Nach Ansicht der Europäischen Kommission folgt aus dem eben genannten Urteil eine umfassende Verantwortung der Europäischen Kommission im Hinblick auf die Entwicklung und Veröffentlichung von zur Harmonisierung vorgesehenen Normen (nachfolgend „harmonisierte Normen“). Entsprechend dieser Verantwortung habe die Kommission die Pflicht, den Entwicklungsprozess harmonisierter Normen „gründlich zu verfolgen und zu beurteilen“. Hierbei habe sie zu prüfen, ob die harmonisierten Normen den Anforderungen der Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union und dem Normungsersuchen (Mandat) entsprechen, um sicherzustellen, dass die harmonisierten Normen vollständig und rechtmäßig sind. Diese Prüfpflicht erfasse nicht nur technische Normungsaspekte, sondern auch die Frage, ob das Normungsverfahren umfassend und transparent gewesen ist.

      Hinweis: Entgegen der Ansicht der Europäischen Kommission steht ihr kein umfassendes Prüfungsrecht im Hinblick auf die Aktualisierung von harmonisierten Normen oder der Entwicklung und Veröffentlichung von zur Harmonisierung vorgesehenen Normen zu. Grenzen und Umfang der Prüfungspflichten der Europäischen Kommission werden in diesem Zusammenhang abschließend in der Normungsverordnung (VO (EU) Nr. 1025/2012) definiert. Dort ist weder ein umfassendes technisches Prüfungsrecht noch ein Prüfungsrecht im Hinblick auf die Transparenz des Normungsverfahrens zugunsten der Europäischen Kommission enthalten. Auch aus dem Umstand, dass der EuGH harmonisierte Normen in der Rechtssache C‐613/14 als „Teil des Unionsrechts“ bezeichnet hat, folgt keineswegs, dass harmonisierte Normen denselben Rechtsfolgen und Wirksamkeitsvoraussetzungen wie sonstiges EU‐Recht im Sinne von Art. 288 AEUV unterworfen sind. Vielmehr stellte der EuGH mit dieser Feststellung lediglich seine Zuständigkeit für eine Entscheidung über ein Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 AEUV fest. Im Vergleich zur Normungsverordnung weitergehende Prüfungsrechte wollte der EuGH zugunsten der Europäischen Kommission wohl eher nicht begründen.
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