BVT-Schlussfolgerungen für Großfeuerungsanlagen gekippt

Die Republik Polen hat mit ihrer Nichtigkeitsklage vor dem EuG Erfolg: Das Europäische Gericht (EuG) hat mit Urteil vom 27.01.2021 (Rs. T‑699/17) den Durchführungsbeschluss über Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) für Großfeuerungsanlagen für nichtig erklärt.

Das Europäische Gericht (EuG) hat mit seiner Entscheidung vom 27.01.2021 den Durchführungsbeschluss (EU) 2017/1442 der Kommission vom 31. Juli 2017 über Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) für Großfeuerungsanlagen für nichtig erklärt.
Nachdem zuletzt der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit Beschluss vom 31.01.2020 (– C‑172/19 – ) bestätigt hatte, dass Betreiber von Stein- und Braunkohlekraftwerken – vertreten von Euracoal u.a. – schon nicht nach Art. 263 Abs. 4 AEUV gegen den Durchführungsbeschluss klagebefugt waren (nachgehend zu EuG, Beschluss vom 13.12.2018 – T-739/17 –), hatte die Republik Polen (hierbei unterstützt von Bulgarien und Ungarn) mit ihrer Nichtigkeitsklage Erfolg.

Hintergrund der umfangreichen Bemühungen, den Durchführungsbeschluss gerichtlich aufheben zu lassen, sind inhaltlichen Festlegungen, insbesondere die BVT-assoziierten Emissionswerte für NOx und Quecksilber, die aus Sicht der Praxis im Widerspruch zu dem aus der Industrieimmissionsrichtline (Richtlinie 2010/75/EU) folgenden Gebot der technisch-wirtschaftlichen Verfügbarkeit stehen. Kurz: Selbst modernste Kohleverstromer können die Werte wohl nicht einhalten. Auf diese Feinheiten kam es auf dem Luxemburger Kirchberg-Plateau dann doch nicht an, da formelle Fehler beim Zustandekommen des Durchführungsbeschlusses bereits ausreichend waren, um der Klage von Polen gegen die Kommission zum Erfolg zu verhelfen.

Polen stützte seine Klage nämlich auf einen Verstoß gegen Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 und 3 des dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen. Aus Sicht von Polen war der Durchführungsbeschluss in Anwendung einer ungültigen Berechnungsmethode für die qualifizierte Mehrheit angenommen worden.

Qualifizierte Mehrheit

Im Völkerrecht gilt der Grundsatz, dass alle Staaten gleich sind und folglich, dass jeder Staat nur eine Stimme hat („one state one vote“). Dies betrifft in der EU z.B. die Abstimmungen auf gouvernementaler Ebene im Europäischen Rat (Art 15 EUV). Für Abstimmungen im Ministerrat (auch Rat der EU genannt) werden die Abstimmungsergebnisse jedoch anders berechnet. Das hat auch einen wichtigen Hintergrund: Während es auf der Ebene des Europäischen Rates um die Impulse für die Entwicklung der EU und um allgemeine politische Zielvorstellungen und Prioritäten geht und hier (i.d.R.) Einstimmigkeit der Mitgliedstaaten gefordert wird, muss auf der supranationalen Ebene der EU-Rechtssetzung (Rat und Parlament als „Co-Legislator“) einen Mittelweg zwischen Gleichheit der Staaten und Gleichheit der Bürger gefunden werden. Dies geschieht im Wege einer sogenannten „qualifizierten Mehrheit“. Für eine qualifizierte Mehrheit bedarf es nämlich der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (also der Staaten) als auch der Mehrheit der Bevölkerung der Union, die jeweils hinter den Staaten steht. Im Ergebnis zählen die Stimmen größerer Staaten (aufgrund ihrer Bevölkerungsanzahl) daher mehr als die von kleineren Staaten. Das genaue Verfahren hierfür ist nunmehr in Art. 16 EUV vorgeschrieben. Aus Art. 16 Abs. 4 EUV folgt, dass ab dem 1. November 2014 als qualifizierte Mehrheit eine Mehrheit von mindestens 55 % der Mitglieder des Rates, gebildet aus mindestens 15 Mitgliedern gilt, sofern die von diesen vertretenen Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der Union ausmachen. In der Praxis bedarf es daher der Zustimmung von 15 von 27 Mitgliedstaaten.

Abstimmung im Art. 75-Ausschuss

Zwar geht es hier nicht um Rechtssetzung durch den Rat (gemeinsam mit dem Parlament), sondern um den Erlass von einen (mit einer nationalen Verordnung vergleichbaren) Durchführungsbeschluss der Kommission. Damit die Kommission diesen Durchführungsbeschluss jedoch annimmt, bedarf es einer positiven Stellungnahme des „Artikel 75-Ausschusses“ (nach Art. 75 Richtlinie 2010/75/EU) bestehend aus Vertretern aller Mitgliedstaaten. Hierbei handelt es sich im Grunde um einen Kontrollmechanismus der Mitgliedstaaten gegenüber der Exekutive. Wie die Stellungnahme ausfällt, hängt von der qualifizierten Mehrheit ab, die sich wiederum entsprechend zu Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV berechnet. Fällt diese Stellungnahme positiv aus, nimmt die Kommission den Durchführungsbeschluss mit den BVT-Schlussfolgerungen an.

Die Abstimmung des Ausschusses zum Textentwurf der Kommission am 28. April 2017 ergab eine positive Stellungnahme. Zwanzig Mitgliedstaaten, die 65,14% der Bevölkerung und 71,43% der Mitglieder dieses Ausschusses repräsentierten, stimmten dafür. Acht Mitgliedstaaten, darunter Polen, votierten jedoch dagegen.

Allerdings bestanden für die Berechnung der qualifizierten Mehrheit Übergangsregeln und das Protokoll Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen (letzte Fassung: Amtsblatt der EU 2016/C 202/321). Hintergrund der Übergangsregelungen war die Neugestaltung des „Hauses EU“ durch den Vertrag von Lissabon 2009 und die damit verbundenen Änderungen zum Vertrag von Nizza 2001. Nach dem Protokoll wurde (entsprechend des Vertrags von Nizza) den einzelnen Mitgliedstaaten eine gesonderte Stimmgewichtung zugeteilt, um hiermit die qualifizierte Mehrheit zu ermitteln. So hatte hiernach z.B. Malta ein Stimmgewicht von 3; Frankreich, Deutschland, Italien und das Vereinigte Königreich hätten je 29. Polen kam hierbei übrigens auf 27. Nach dem Protokoll Nr. 36 bedurfte es demnach für eine qualifizierte Mehrheit einer Mindestzahl von 260 Stimmen, die die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder (hier: des Ausschusses) umfasst.

Vorliegend ist, wie auch das EuG in seiner Entscheidung ausführt, erforderlich, bei der Berechnung der qualifizierten Mehrheit zwischen drei Zeiträumen zu unterscheiden, d.h. erstens dem Zeitraum vom 1. Dezember 2009 bis zum 31. Oktober 2014, zweitens dem Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 und drittens dem Zeitraum vom 1. April 2017. Die Abstimmung im Ausschuss erfolgte zwar am 28. April 2017 und damit eigentlich nach Ablauf der Überleitungsvorschriften. Im vorliegenden Fall – und hier liegt der Knackpunkt – hätte jedoch die Stimmgewichtung nach Art. 3 Absatz 3 des Protokolls Nr. 36 angewendet werden müssen, da die Republik Polen noch am 30. März 2017 – und damit noch im Zeitfenster der Überleitungsvorschriften – einen Antrag nach Art. 3 Absatz 2 des Protokolls Nr. 36 gestellt hatte. Hiernach kann nämlich zwischen dem 01. November und dem 31. März 2017 ein Mitglied des Rates beantragen, dass ein Rechtsakt mit der in Art. 3 Abs. 3 des Protokolls Nr. 36 definierten qualifizierten Mehrheit angenommen wird. Wie beim Fußball gilt auch bei Fristen: „Auch knapp drin, ist drin“.

Die Kommission durfte diesen Antrag von Polen nicht einfach zurückweisen und übergehen. Sie konnte damit vor dem EuG auch nicht damit gehört werden, dass die Abstimmung bereits im März für den 28. April und damit erst nach Ende der Anwendbarkeit der Übergangsbestimmungen angesetzt war und entsprechend auch dann erfolgte.

Nichtigkeit des Durchführungsbeschlusses

Die Richterbank der erweiterten dritten Kammer des EuG hat sich daher das Abstimmungsergebnis angesehen und beim (kursorischen) Nachrechnen festgestellt, dass der für die Annahme des Entwurfs des angefochtenen Beschlusses erforderliche Schwellenwert von mindestens 260 Stimmen vorliegend nicht erreicht gewesen wäre. Damit ist der Beschluss nicht entsprechend der Vorgaben angenommen worden und folglich nichtig.

Die Richter waren allerdings der Ansicht, dass die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses mit sofortiger Wirkung den Zielen der Gewährleistung eines hohen Umweltschutzniveaus und der Verbesserung der Umweltqualität, wie dies auch von der Industrieemissionsrichtline bezweckt, zuwiderlaufen würde, so dass der Durchführungsbeschluss und damit auch die BVT-Schlussfolgerungen zeitlich noch etwas fortgelten. Der Art. 75-Ausschuss wird nun innerhalb einer angemessenen Frist von höchstens zwölf Monaten nach Verkündung des vorliegenden Urteils erneut abstimmen müssen. Hierbei werden dann die von Art. 3 Abs. 3 des Protokolls Nr. 36 über Übergangsbestimmungen festgelegten Regeln für die qualifizierte Mehrheit zu berücksichtigen sein.

Ausblick

Es bleibt abzuwarten, ob bei einer erneuten Abstimmung des Ausschusses der geforderte Schwellenwert rechnerisch erreicht werden kann oder ob die Kraftwerksbetreiber noch aufatmen können und die BVT-Schlussfolgerungen für Großfeuerungsanlagen doch (vorerst) vom Tisch wären. Durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU stellt sich jedoch die gewichtige Frage, wie man nun unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 3 des Protokolls 36 eine Mehrheit berechnen solle.

Doch auch für den Fall, dass im zweiten Anlauf die geforderte Mehrheit für eine positive Stellungnahme gefunden würde, erschiene es ratsam, den dann von der Kommission neu angenommenen Durchführungsbeschluss einer erneuten gerichtlichen Überprüfung unterziehen zu lassen – bestenfalls auch hier durch einen klageprivilegierten Mitgliedstaat. So steht nämlich weiterhin im Raum, ob die BVT-assoziierten Emissionswerte zum einen auf Grundlage falscher und nicht repräsentativer Daten festgelegt wurden und zum anderen auch insgesamt zu hoch und damit nicht geeignet und nicht angemessen sind. Wie auch immer der Ausgang des weiteren Verfahrens, für den nationalen Verordnungsgeber kann dieser dann auch bedeuten, dass eventuell die 13. und 17. BImSchV in die Reparaturschleife müssen.

Auszüge der Entscheidung des EuG sowie die oben stehenden Erläuterungen von Rechtsanwalt Dirk Buchsteiner finden Sie in der aktuellen Ausgabe der Zeitschrift „Umweltrechtliche Beiträge aus Wissenschaft und Praxis“ (UWP 1/2021).

UWP - Umweltrechtliche Beiträge aus Wissenschaft und Praxis: UWP 1/2021 (Jg. 11) (lexxion.eu)

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