Rechtsprechungsreporte Abfallrecht

Urteil vom:

OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.12.2019 – 8 D 9/16.AK

Schadlosigkeit der Abfallverwertung als Voraussetzung für die Genehmigung einer Abfallbehandlungsanlage nach BImSchG

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen, das mineralische Abfälle wie Bauschutt und Straßenaufbruch zu Baustoffen aufbereitet und daraus u.a. Fertigbeton und Betonsteine herstellt und vertreibt. Die Klägerin verfügt für ihre Anlage über eine Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG).

Streit zwischen der Klägerin und der für die Überwachung und Genehmigung ihrer Anlage zuständigen Bezirksregierung entstand anlässlich eines Antrags der Klägerin auf Änderung des Anlagenbetriebs. Konkret begehrte die Klägerin die Genehmigung zur Herstellung von Betonsteinen unter Verwendung von teerhaltigen Bitumengemischen mit einem Gehalt an polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) von über 30 mg/kg und bis 999 mg/kg (EPA), davon max. 50 mg/kg Benzo(a)pyren, oder – hilfsweise – unter Verwendung von als ungefährlicher Abfall eingestuften Bitumengemischen (ASN 17 03 02 AVV) mit einem PAK-Gehalt über 30 mg/kg. Die Klägerin gab an, dass die als teerhaltig gekennzeichneten, schlagfesten und wasserundurchlässigen Boxensteine nicht für konstruktive Anwendungen eingesetzt werden sollten, sondern nur für Sicht-, Schallschutz- und Trennwände (etwa für Schüttgutboxen) auf sickerwasserundurchlässigen Flächen in immissionsschutzrechtlich zugelassenen Betrieben oder Deponien mit entsprechender behördlicher Anlagenüberwachung.

Da es sich bei der Anlage der Klägerin um eine Anlage zur Behandlung gefährlicher Abfälle handelte, war das OVG Nordrhein-Westfalen in erster Instanz zuständig. Das Gericht wies sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag einen Anspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Genehmigung zurück. Zur Begründung verwies das OVG auf die Bestimmungen in § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Hiernach darf eine Genehmigung nicht erteilt werden, wenn „andere öffentlich-rechtliche Vorschriften“ der Errichtung und dem Betrieb der Anlage entgegenstehen. Als entgegenstehende öffentlich-rechtliche Bestimmung bewertete das OVG das Gebot der Schadlosigkeit der Abfallverwertung gemäß § 7 Abs. 3 Sätze 1 und 3 KrWG.

Das Gericht verwies zur Begründung zunächst auf die Rechtsprechung des BVerwG. Das hat entschieden, dass öffentlich-rechtliche Bestimmungen wegen des Charakters der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung als „Sachgenehmigung“ nur dann als „andere öffentlich-rechtliche Vorschriften“ unter § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG fallen und einer Genehmigung entgegengehalten werden könnten, wenn sie „anlagenbezogen“ seien. Das OVG stufte das Gebot der schadlosen Abfallverwertung sodann als „anlagenbezogene“ Vorschrift in diesem Sinne ein. Bei Abfallbehandlungsanlagen, deren Hauptzweck darin bestehe, angelieferte Abfälle zu bearbeiten, betreffe die Verwertung von Abfällen innerhalb der Anlage den Kern des Anlagenbetriebs. Würden angenommene Abfälle in einer solchen Anlage in Erzeugnisse eingebunden, würden die stoff- oder produktbezogenen Anforderungen an solche Erzeugnisse insoweit grundsätzlich auch zu anlagenbezogenen Vorschriften.

Aufsetzend auf dieser Grundannahme gelangte das Gericht sodann zu dem Ergebnis, dass die Genehmigung im konkreten Fall nicht zu erteilen war. Die konkret geplante Verwertung von teerhaltigem Straßenaufbruch durch dessen Einbindung in Betonsteine könne bei einem PAK-Gehalt von mehr als 30 mg/kg nicht mehr als schadlose Verwertung der Abfälle in der Anlage angesehen werden. Denn von einem schadlosen Einsatz der verwerteten Abfälle in der Anlage könne nach Ansicht des Gerichts nur dann gesprochen werden, wenn auch die geplante Verwendung außerhalb der Anlage nicht zu einer Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf führe. Eine solche Schadstoffanreicherung prognostizierte das Gericht jedoch mit Blick auf den beabsichtigten Verwendungszweck für die Steine.

Zur Konkretisierung des Kriteriums der „Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf“ orientierte sich das Gericht dabei einerseits an den Vorgaben der LAGA M 20 und andererseits an der Muster-Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmung des Deutschen Instituts für Bautechnik (VV TB). Die Anforderungen der LAGA M 20 habe der Abfalltechnikausschuss der LAGA (ATA) mittlerweile hinsichtlich der Anforderungen für eine schadlose Verwertung von Abfällen zur Herstellung von Bauprodukten konkretisiert. Maßgeblich sei nun das Eckpunktepapier der LAGA für eine „Verordnung über die Verwertung von mineralischen Abfällen in technischen Bauwerken“, wonach für den Abfalleinsatz in Produkten ein Feststoffwert für PAK von 30 mg/kg gelte. Zu demselben Ergebnis gelangt das Gericht unter Betrachtung der VV TB. Die Bestimmungen der VV TB seien auf die streitgegenständlichen Boxensteine angesichts ihrer geplanten Verwendung als umweltrelevante Bauteile zunächst anwendbar. Dabei verlange die VV TB hinsichtlich des Einsatzes von mineralischen Abfällen in Bauprodukten, dass die Stoffgehalte im Feststoff grundsätzlich die Werte der Tabelle A-1 „Anforderungswerte an den Feststoffgehalt von Abfällen für den Einsatz in Bauprodukten“ der VV BT einhalten müssten, wonach ebenfalls ein PAK-Grenzwert von 30 mg/kg festgelegt werde.

Schließlich führt das OVG aus, dass die Anforderungen des § 7 Abs. 3 KrWG an die Schadlosigkeit der Verwertung auch nicht deswegen unbeachtlich seien, weil die Abfalleigenschaft der teerhaltigen Bitumengemische mit der Herstellung oder Verwendung der teerhaltigen Betonsteine entfallen wäre. Das Ende der Abfalleigenschaft sei nicht erreicht. Namentlich liege die für das Ende der Abfalleigenschaft erforderliche Voraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 4 KrWG in Bezug auf die Betonsteine nicht vor, weil sie nicht so beschaffen seien, dass ihre Verwendung insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch oder Umwelt führe. Diese Anforderung erachtet das Gericht inhaltlich wie funktional als mit dem Gebot der Schadlosigkeit der Verwertung vergleichbar und verneint dieses Kriterium unter Verweis auf seine vorgenannten Ausführungen. Des Weiteren habe die Klägerin aber auch nicht dargelegt, dass ein Markt oder eine Nachfrage nach den herzustellenden Betonsteinen existiere, so dass auch die Voraussetzung für das Ende der Abfalleigenschaft gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 KrWG zu verneinen sei.

Anmerkung: Die Entscheidung des OVG ist für die Genehmigungspraxis im Bereich von Abfallbehandlungsanlagen von großer Bedeutung. In der Sache erklärt das Gericht den Nachweis der Schadlosigkeit einer Verwertungsmaßnahme, die in einer solchen Anlage stattfinden soll, zur Genehmigungsvoraussetzung. Hierbei beschränkt sich das Gericht allerdings nicht auf Umweltauswirkungen, die bereits durch das Behandlungsverfahren selbst, also in der Anlage verursacht werden. Sondern es hält eine Abfallentsorgungsanlage nur dann für genehmigungsfähig, wenn auch die umweltgerechte Verwendung der aus Abfällen hergestellten Produkte oder Sekundärrohstoffe außerhalb der Anlage – also letztlich durch die Abnehmer und Nutzer der hergestellten Produkte – sichergestellt ist und insofern eine „Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf“ bei bestimmungsgemäßem Einsatz der Produkte ausgeschlossen erscheint. In der Folge erklärt das Gericht in seiner Entscheidung auch spezifische Bestimmungen des Bauproduktenrechts zu den Anforderungen an die Genehmigungsfähigkeit einer Abfallbehandlungsanlage – sofern denn solche Bauprodukte dort aus Abfällen hergestellt werden.

Bereits die uneingeschränkte rechtliche Bewertung des Einsatzes der hier betrachteten PAK-belasteten Betonsteine als schadhaft kann kritisch hinterfragt werden. Deutliche Kritik verdient die Entscheidung jedoch mit Blick auf ihre lapidar begründete Einstufung des Kriteriums der schadlosen Abfallverwertung gemäß § 7 Abs. 3 KrWG als „anlagenbezogene“ Bestimmung. An dieser Stelle lässt die Entscheidung insbesondere eine vertiefende Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des BVerwG vermissen, obgleich das OVG zur Begründung der eigenen Position durchaus auf die die insofern richtungsweisende Entscheidung (BVerwG, Beschluss vom 17.6.2014 – 7 B 14.14) hinweist. Das BVerwG hatte für nach dem BImSchG genehmigungsbedürftige Abfallbeseitigungsanlagen entschieden, dass die Bestimmung des § 15 Abs. 2 KrWG, in der die Pflicht zur Beseitigung von Abfällen ohne Beeinträchtigung des Allgemeinwohls geregelt ist, keine „anlagenbezogene“ Bestimmung sei und damit im Genehmigungsverfahren nach BImSchG nicht zu berücksichtigen sei. Zur Begründung führte das BVerwG an, dass die Bestimmung „für sich betrachtet“ an alle Erzeuger und Besitzer von Abfällen gerichtet sei, für die eine Beseitigungspflicht gemäß § 15 Abs. 1 KrWG gelte. Zur Voraussetzung für die Zulassung einer Abfallbeseitigungsanlage oder Deponie könne die Bestimmung daher nur werden, wenn eine Zulassungsnorm (wie z.B. § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG im Bereich planfeststellungspflichtiger Deponien) dies ausdrücklich bestimme, was jedoch nicht der Fall war.

Diese Rechtsprechung des BVerwG lässt sich auch auf die Bestimmung zur Schadlosigkeit der Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 KrWG übertragen. Denn genauso wie § 15 Abs. 2 KrWG im Beseitigungsrecht ist auch das Gebot der schadlosen Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 KrWG „für sich betrachtet“ nur an alle Erzeuger und Besitzer von Abfällen gerichtet, die gemäß § 7 Abs. 2 KrWG zur Abfallverwertung verpflichtet sind. Auch aus dem BImSchG folgt eine solche Anbindung der Bestimmungen des materiellen Kreislaufwirtschaftsrechts an das Anlagengenehmigungsrecht nicht. Insbesondere § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG gilt nach herrschender Ansicht nicht für Abfälle, die in eine immissionsschutzrechtliche Anlage zur dortigen Behandlung eingebracht werden, sondern nur für Abfälle, die bei Errichtung oder Betrieb einer solchen Anlage anfallen. Insofern fehlt es mit der Rechtsprechung des BVerwG auch an einer speziellen genehmigungsrechtlichen „Zulassungsnorm“. Die Entscheidung des OVG legt demgegenüber ein deutlich weitergehendes Verständnis des „Anlagenbezugs“ zugrunde, das sich nur schwer mit der zuvor zitierten Rechtsprechung des BVerwG in Übereinstimmung bringen lässt. Leider hat das OVG NRW die Revision an das BVerwG in seiner Entscheidung nicht zugelassen, so dass eine höchstrichterliche Klärung dieser Frage möglicherweise noch länger auf sich warten lassen wird.

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